La riforma del Titolo V della Costituzione non è né moderna né efficiente

I fautori della riforma costituzionale sostengono che il prossimo 4 dicembre occorra votare “sì” al referendum per rendere più moderno, veloce ed efficiente il “sistema Paese”.

La riforma, in verità, fa piazza pulita di ogni idea federalista e colpisce al cuore la tradizione regionalista italiana, imprimendo al sistema delle relazioni tra lo Stato e gli enti territoriali una svolta centralista. Sarebbe questa la modernità?

È
come se qualcuno ci proponesse di tornare allo Statuto albertino: a
chi verrebbe in mente di sostenere che in questo caso l’Italia
sarebbe più moderna? Si dirà che il ritorno al vecchio sia, però,
giustificato dalla necessità di conferire al sistema velocità ed
efficienza. Magari sacrificando la democrazia territoriale. Ma questo
è ancora da verificare.

Con
la riforma si riscrive l’art. 117 della Costituzione e si cancella
l’attuale potestà legislativa “concorrente”, in base alla
quale lo Stato è competente a formulare i principi fondamentali
della materia e la Regione è competente a varare la normativa di
dettaglio. Detto diversamente: per molte materie, la Costituzione
dice oggi che lo Stato e le Regioni fanno le leggi assieme. La
riforma individua una soluzione diversa: lo Stato è competente in
via esclusiva su alcune materie (espressamente elencate); le Regioni
sono competenti per altre materie (espressamente elencate). E tutto
quello che non è espressamente riservato alla competenza esclusiva
dello Stato, spetta – almeno in via di principio – alle Regioni.

I
sostenitori del “sì” sostengono che la riscrittura di questa
parte della Costituzione porterà finalmente una ventata di chiarezza
su ciò che è dello Stato e su ciò che è delle Regioni. In questo
modo, lo Stato e le Regioni smetteranno di “litigare” e di
rivolgersi alla Corte costituzionale perché sciolga i problemi di
competenza: il contenzioso si ridurrà.

Il
punto, però, è che il vento della chiarezza non spirerà affatto:
il nuovo riparto della competenza alimenterà, al contrario, una
maggiore conflittualità tra lo Stato e le Regioni. Per più motivi.

Intanto
perché è fisiologico che ogni riscrittura del riparto della
competenza tra lo Stato e le Regioni sollevi problemi di definizione
tra ciò che debba spettare al primo e ciò che debba spettare ai
secondi: per quattordici anni – successivi alla riforma
costituzionale del 2001 – la Corte costituzionale si è trovata
costretta a definire i confini di quello che spettasse allo Stato e
alle Regioni. Se cambierà il quadro costituzionale, attraverso
l’introduzione di nuove materie e nuovi oggetti oppure attraverso
una diversa denominazione delle vecchie materie e dei vecchi oggetti,
occorrerà ricominciare praticamente da capo.

In
secondo luogo, non è vero che la riforma delinea in modo netto il
confine tra l’ambito di competenza dello Stato e l’ambito di
competenza delle Regioni. In molti casi questo confine è
assolutamente confuso: si pensi, solo per fare un esempio, alla
tutela della salute, che oggi è attribuita alla competenza
concorrente dello Stato e delle Regioni e che domani, se entrerà in
vigore la riforma, sarà affidata alla competenza esclusiva dello
Stato. Ebbene, se si va a leggere il testo della riforma si scopre
che sulla tutela della salute lo Stato è competente a legiferare
solo in ordine alle «disposizioni generali e comuni». Con la
conseguenza che ciò che non sia riconducibile a «disposizioni» che
siano «generali e comuni» spetterà alle Regioni. Nella sostanza si
tornerà alla competenza concorrente: e però ad una competenza
concorrente che sostituisce l’accoppiata “principi
fondamentali/normativa di dettaglio” con l’accoppiata
“disposizioni generali e comuni/disposizioni non generali e non
comuni”. Un problema che non riguarderà solo la materia della
tutela della salute, bensì molte altre materie o oggetti: le
politiche sociali, la sicurezza alimentare, l’istruzione, la
formazione professionale, le forme associative dei comuni (ma qui la
riforma si esprime con la locuzione «disposizioni di principio»),
le attività culturali, il turismo, il governo del territorio. Su
tutto – sulla chiarezza che non c’è – non potrà che
pronunciarsi la Corte costituzionale.

Ma
c’è di più. In alcuni casi, la competenza dello Stato e quella
delle Regioni rischiano addirittura di sovrapporsi: si pensi al
governo del territorio (di competenza dello Stato) e alla
pianificazione del territorio regionale (di competenza delle Regioni;
alle infrastrutture strategiche (di competenza dello Stato) e alla
dotazione infrastrutturale (di competenza delle Regioni); alla tutela
e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici (di competenza
dello Stato) e alla promozione dei beni ambientali, culturali e
paesaggistici (di competenza delle Regioni). E così via. Ebbene,
anche in questi casi il vento della confusione dovrà essere fermato
dalla Corte costituzionale.

La
riforma introduce, poi, una “clausola di supremazia” (ma si
tratta di una qualificazione impropria), con la quale si stabilisce
che, su proposta del Governo, il Parlamento potrà esercitare la
competenza legislativa in luogo delle Regioni, ossia “espropriare”
una materia che la Costituzione attribuisce alle Regioni. Si badi:
ogni materia, nessuna esclusa. Sia quelle espressamente elencate
(come l’autonomia delle istituzioni scolastiche, i servizi
scolastici, la valorizzazione e l’organizzazione regionale del
turismo, la promozione dei beni ambientali, ecc.), sia quelle non
espressamente elencate, ma implicitamente attribuite alle Regioni
(come ad es. l’agricoltura). Quando sarà possibile “espropriare”
la competenza delle Regioni? Lo dice il testo della riforma: «quando
lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della
Repubblica» o «l’interesse nazionale». È chiara questa
previsione? No. Essa finisce per rimettere nelle mani del Governo la
decisione sul “se” sia opportuno che il Parlamento intervenga (e
fin qui niente di strano) e però persino la decisione sul “se”
sussistano i presupposti richiesti dalla clausola (cioè: “se”
occorra tutelare l’unità giuridica o economica della Repubblica
oppure l’interesse nazionale), senza che possa opporsi alcunché:
si tratta di “formule” politiche, non giuridiche, che rendono
impossibile il sindacato della Corte costituzionale. In che modo,
infatti, potrebbe essere dichiarata illegittima una legge del
Parlamento che interviene nella disciplina di una materia di
competenza delle Regioni senza che effettivamente vi sia l’esigenza
di garantire l’unità economica della Repubblica? D’altra parte,
la riforma si ispira, in questo, all’art. 72 della Costituzione
tedesca. E chi ha scritto il testo della riforma non può non sapere
che in Germania, per più di quaranta anni, il Parlamento nazionale
ha attratto a sé molte materie di competenza deiLänder(gli
Stati membri tedeschi), senza che questi riuscissero ad opporre
dinanzi alla Corte costituzionale alcunché: la Corte tedesca,
infatti, ha per decenni sostenuto che l’intervento dello Stato
poggiasse su presupposti di natura politica, in quanto tali non
sindacabili. È per questa ragione che nel 1994 i tedeschi hanno
deciso di cambiare la propria Costituzione: per garantire che la
competenza degli Stati membri non fosse facilmente espropriata dal
Parlamento nazionale. Ora, se entrerà in vigore la riforma, sarà
ancora una volta la Corte costituzionale, a fronte del silenzio
serbato sul punto dalla riforma, a dirci se il Parlamento italiano
sarà tenuto al rispetto di certune condizioni oppure no: ad esempio,
se l’espropriazione della materia regionale dovrà essere motivata
e contenuta entro quanto strettamente necessario a garantire la
tutela dell’unità economica o giuridica ovvero dell’interesse
nazionale. Ma si tratta di un evidente salto nel buio: nessuno al
momento può sapere quello che accadrà. Resta comunque un paradosso:
per molti casi, elencati dal nuovo art. 70 Cost., la riforma impone
di ricorrere al procedimento legislativo “paritario”, e cioè
chiede che la Camera e il Senato approvino la legge con gli stessi
poteri; nel caso di cui si sta parlando, invece, al Senato – che
dovrebbe rappresentare le istituzioni territoriali – è precluso di
approvare la legge con gli stessi poteri della Camera dei deputati.
Il che la dice lunga anche sull’effettiva capacità del Senato di
rappresentare gli interessi territoriali (sebbene questo punto
meriterebbe di essere trattato a parte).

La
riforma affida alla competenza esclusiva dello Stato molte materie
oggi attribuite alla competenza concorrente dello Stato e delle
Regioni o alla competenza residuale delle Regioni. Se essa vedrà la
luce, lo Stato potrà ergersi a decisore unico delle sorti del
turismo, dell’energia, del governo del territorio, dei procedimenti
amministrativi, delle infrastrutture strategiche, ecc. Si dirà che
per molte materie è così da tempo, dato che lo Stato si è già
“appropriato” da anni di alcune materie, che la Costituzione
considera come concorrenti; e si aggiungerà pure che, in fondo, è
“naturale” che sia così. Si pensi all’energia. Sebbene la
riforma costituzionale del 2001 l’abbia attribuita alla competenza
concorrente dello Stato e della Regione, nel 2004 lo Stato ha
adottato una legge con cui si è spinto fin nella disciplina di
dettaglio. La Corte costituzionale, che si è trovata a valutare la
legittimità di una soluzione di questo tipo, ha salvato dalla
“bocciatura” la legge dello Stato, ma ha precisato quanto
segue: lo Stato può disciplinare per intero la materia energetica in
presenza di interessi di carattere unitario, ma a condizione che alle
Regioni sia lasciata la possibilità di esprimersi attraverso lo
strumento dell’intesa sulle scelte effettuate a Roma. Nel pensiero
della Corte, l’intesa della Regione si configurerebbe, allora, come
una misura di compensazione, costituzionalmente necessaria perché
finalizzata a porre rimedio alla “perdita” della competenza
regionale, dovuta alla decisione dello Stato di attrarre a sé la
competenza sulla materia energetica. Ma questa misura cesserebbe di
essere costituzionalmente necessaria il giorno in cui la competenza
sull’energia fosse assegnata formalmente alla competenza esclusiva
dello Stato: non ci sarebbe più alcuna misura di compensazione da
garantire per la semplice ragione che la materia energetica non
sarebbe più affidata alla competenza concorrente dello Stato e delle
Regioni.

Si
tratta di una soluzione ingiusta nei confronti delle Regioni: perché
fa saltare il principio collaborativo tra gli enti territoriali, che
caratterizza praticamente da decenni il regionalismo italiano. E si
tratta anche di una soluzione assai poco lungimirante: perché, se
disciplinata adeguatamente, sarebbe semmai la concertazione e non già
l’imposizione unilaterale a favorire la riduzione del contenzioso
con le Regioni e il contenimento dell’opposizione sociale
all’assunzione di decisioni non condivise. Il che, più in
generale, la dice lunga su quello che della democrazia territoriale
pensa chi ha scritto la riforma: che essa sia solo un impedimento, un
ostacolo da rimuovere affinché lo Stato possa rapidamente e in
perfetta solitudine decidere ciò che vuole.

La
riforma non si applica formalmente alle Regioni ad autonomia speciale
e alle Province autonome di Trento e Bolzano: ad esse continueranno
ad applicarsi le vecchie norme della Costituzione; e questo, almeno,
fino a quando non verranno riscritti gli Statuti (sulla base di una
intesa con le Regioni e con le Province interessate). Per la verità,
la riforma sarà comunque in condizione di spiegare i propri effetti
anche sul sistema delle autonomie speciali. Le leggi che lo Stato
adottasse sulla base delle nuove materie previste dalla riforma –
si pensi ad esempio alla materia «infrastrutture strategiche» –
si porrebbero, infatti, come limite di carattere “esterno” alla
competenza legislativa di cui le autonomie speciali godono in virtù
di elenchi di materie contenuti nei rispettivi Statuti. Detto
altrimenti, esse potrebbero sempre continuare ad esercitare le
materie di loro competenza, ma tale esercizio non potrebbe
prescindere dal rispetto di alcuni limiti, come, ad esempio, quello
dell’interesse nazionale o quello delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali. Questo vuol dire che, qualora la legge
dello Stato qualificasse le sue norme come relative a riforme
economico-sociali oppure nell’eventualità che la competenza
legislativa dello Stato fosse dettata dall’interesse nazionale
(magari proprio quale conseguenza dell’attivazione della clausola
di supremazia), la potestà legislativa delle autonomie speciali
resterebbe giocoforza condizionata dalla legislazione varata dallo
Stato.

La
riforma non è moderna e neppure efficiente: essa non offre soluzioni
adeguate ai problemi del regionalismo. Meglio sarebbe stato
riorganizzare il sistema in Macroregioni e ripensare il tema
dell’asimmetria, e cioè della diversificazione delle funzioni
sulla base di comuni esigenze. Anche da questo punto di vista, il
nuovo art. 116 della Costituzione – che prevede in linea tutta
teorica la possibilità di attribuire alle Regioni «ulteriori forme
e condizioni particolari di autonomia» su alcune (poche) materie
dello Stato – continuerebbe ad essere insoddisfacente. Ci sono
Regioni che hanno problemi che altre non hanno. Problemi del tutto
peculiari. E la riorganizzazione del territorio in Macroregioni
avrebbe potuto tenere conto di questo: si pensi, ad esempio, alle
Regioni che si affacciano sull’Adriatico o ad alcune Regioni del
Sud, che, più di altre, hanno problemi (comuni) di carattere
ambientale. L’attuale sistema delle autonomie speciali – che la
riforma mantiene sostanzialmente inalterato – poggia su ragioni
storiche in gran parte superate. Sarebbe stato, invece, opportuno
convertire questa “specialità”: da identità storica in
“specialità” di tipo funzionale, collegata a problemi regionali
comuni e concreti, affinché si potesse giungere ad una
diversificazione delle competenze dei territori. In questo modo si
sarebbe potuto dar vita ad un regionalismo “differenziato”, più
autentico e originale; e si sarebbe evitato di far compiere allo
Stato un salto indietro di cento anni.

L’autore dell’articolo, Enzo Di Salvatore, è professore di Diritto costituzionale all’Università degli studi di Teramo e co-fondatore del Coordinamento Nazionale No Triv